【編集部から】

ドイツのソーシャル・インクルージョンレポート第三回をお届けします(第一回、第二回、第四回はこちら)。

様々な困難を抱えながらも難民を積極的に受け入れてきたドイツ。その国民性や思想、そして歴史は日本のそれとはまた違うものの、より加速していくグローバル化や人口減少などの課題解決、そして人道支援のために、移民や難民の受け入れの先進国であるドイツの事例をていねいに学ぶことは、日本の未来を考えるにあたっても大きな参照点になると思います。多様な人たちと共に生きていくダイバーシティという理念を、現実に作ってきたドイツの歴史的背景と現状を、丁寧に見ていく連載第三回です。

「私達ヨーロッパ人は・・」

ドイツに住んでいて改めて思うのが、日本が地理的に隔離された島国であるということである。

ヨーロッパは大陸の中に数多くの人種・民族がひしめき合っており、歴史の中でも流動を繰り返している。その中で歴史上数多くの戦争が起こり、犠牲が生まれた。現在のEUというのは、ヨーロッパの人達がそういった悲惨な歴史と無数の人達の犠牲の中で、必死に作り上げてきた、歴史から学んだ知恵とも言える。

実際にドイツに来て、ヨーロッパの若者達と話していると、

「私達ヨーロッパ人は・・」

というような話し方をする。自分を振り返ってみると、

「私達アジア人は・・」

という言い方は日本に住んでいた時にした記憶がない。それだけに過去数百年の間戦争を繰り返してきた国々が、ここ数十年の間にこの様な関係性を築き上げてきたことは特筆に値する。

2012年にEUは、60年以上に渡る欧州の平和と調和・民主主義と人権の向上に貢献したとしてノーベル平和賞も受賞している。故に現在ヨーロッパ各国で人種差別主義的な極右政党が台頭している点は、憂慮されており、今後の各国の動き、特にEUの中で中心的な役割を果たすドイツの動向は重要であると言える。

90万人の難民が滞在するドイツとその国民感情

2015年から2016年にかけて中東での紛争の影響により、多くが難民となってヨーロッパに渡ったことはすでに述べてきたが、2015年にドイツに到着した難民の数は約89万人。そのうち庇護申請者数は約47万7千人だった。最も多いのはシリアからの難民で、その他アフガニスタン、イラク、パキスタンからの難民も多かった。

2016年の庇護申請者数は約74万5千人、難民認定者数は 約25万6千人 となっている。その他にも約15万4千人が補充的保護を受けており、また約2万4千人が国外退去猶予を受けている。

2017年は庇護申請者数は約22万3千人、難民認定者数は約12万4千人。そのほか補充的保護を受けているのが約9万8千人、国外退去猶予を受けているのは約4万人となっており、2017年12月31日の時点で、約90万人の難民がドイツに滞在していると言われている。

「庇護申請者数の推移」 参照:Medien dienst Integration (*1)

ではドイツの中で難民はどう受け止められているのだろうか。

2015年に約2,000人を対象とした電話調査(*)によると、36.7%の人が、ドイツがこの難民流入による問題を乗り越えられることに「とても」もしくは「ほとんど」確信があると答えており、逆に31.6%が懐疑的だと感じていた。

また難民と直接接したことのある人からは、楽観的な意見が聞かれやすいと言われている。2015年のはじめの調査では、ギリギリ過半数の人が難民との接触が全くないと答え、26%が難民とのポジティブな経験をしており、8.5%がネガティブな経験をしていると答えた。

それが2017年には、難民との接触がないと答えた人は3分の1に減った。ポジティブな経験をした人は36%に増え、ネガティブな経験をした人の割合は変わらず。ただ、ポジティブな感情が難民流入による問題への不安を減らしているとは言えず、およそ3分の2の回答者が犯罪やイスラム過激派の増加を心配しており、3分の1がイスラム文化がドイツ社会を日常生活の中で支配していくことを恐れているという結果が出た。

(*)ドイツのプロテスタント教会によって2015年11月～2017年4月に行われた調査。2017年5月にドイツの国際放送(Deutsch Welle)で報道。

こうした結果は選挙によって表面化している。たとえば2017年9月に行われたドイツ連邦議会選挙で反イスラムを掲げる極右政党の「ドイツのための選択肢(AfD)」が初めて議席を獲得し第3党となった。

そしてメルケル首相の政党であるCDU(ドイツキリスト教民主同盟)とCSU(キリスト教社会同盟)が9月の総選挙で大きく議席数を落とした。FDP(自由民主党)や緑の党と政権連立交渉をしてきたが11月に決裂。それまで大連立を組んできたSPDははじめ連立を拒否したため、再選挙も起こり得る状態であったが、交渉を重ね、2018年2月にSPDとの大連立政権を再び組むことで合意となった。

「ドイツ連邦政府の議席数」 参照:BBC News Japan (*2)

政権樹立にここまで時間がかかることは異例であり、メルケル氏の求心力の低下が指摘されている。メルケル氏は難民受け入れに関して、批判を浴びても上限を設けないと言い続けてきたが、2017年の10月には難民の数を20万人に制限するとした。国民に難民政策の厳格化を印象付けるための政策を取ったと言える。

また2018年7月には現閣僚の内務大臣が、メルケル氏の移民対策への不満から辞任を表明したことを受け、オーストリアとの国境の管理を強化し、他の欧州連合(EU)加盟国で移民申請をした人々がドイツに入国するのを阻止することに同意した。また送還対象となった移民を一時的に収容する施設の設置も進めると言う。

ドイツはなぜ難民を受け入れたのか?

ではなぜメルケル氏は混乱を予想しながらも、大量の難民の受け入れに踏み切ったのだろうか。様々な背景がある中で、人道的な理由が大きいと言われている。ドイツのニュース週刊誌『シュピーゲル』の国内ニュースデスクで、難民・移民問題の専門家でもあるコーデュラ・マイヤー氏はこう述べている。(*3)

「当時、ドイツに向かう多くの難民たちがハンガリーの鉄道の駅で動けなくなっていた。ドイツは1990年まで東西に分かれていたが、民主化を求めた旧東ドイツの住民は西ドイツに亡命するためにハンガリーに出国し、そこから電車で西ドイツに向かった。東ドイツの国民にとっては忘れられない光景だ。東ドイツ出身のメルケル氏にとって、ハンガリーで止められた難民の姿に心を動かされた可能性があると思う。

そうした感情を別にしても、難民の受け入れは人道主義的な動きの1つという認識があった。心の底から何とかしなければ、という思いがあり、ハンガリーの国境で足止めされている姿を座視できなかった。」

その他にも、2年後に控えた連邦議会選挙で、左派勢力からの支持を失う事を防ぐという政治的な計算もあったと言われている。ドイツ国内でも難民支援の機運が共有されており、当時連邦議会に議席があったすべての政党が、メルケル氏の政策を支持していた。

また、ナチス時代の強い反省があるとも言われている。ナチスのユダヤ人迫害や周辺諸国の国民への弾圧はすでに知られている通りであり、一部のユダヤ人や反体制派が生き延びることができたのは、米国やパレスチナ等計80カ国以上の国々がドイツからの亡命申請者を受け入れたからである。ナチス時代の経験を教訓として、戦争や政治的迫害などの苦境にある市民に手を差し伸べることが、ドイツの国としての「理念」の一つであると言える。

実際に何人かのドイツ人にナチス時代への反省の意識について聞いてみたところ、50代の女性は、年配の人達は特に強い罪悪感を抱いていると言い、20代後半の女性の友人に聞いてみても、スポーツ観戦などの機会以外で「自分はドイツ人だと胸を張って言うことは憚られる」と言っていた。反省をもとに、戦後に徹底的に自国の加害の歴史を見つめ、考え議論させる教育をしてきたことが、ドイツ国民の苦境にある他者への共感を生んでいると考えられる。

ただ前述のコーデュラ・マイヤー氏によれば、実際のところ、この無制限受け入れ策は事実上2～3ヵ月の寿命であったようだ。政府は受け入れを提唱しながらも、裏では流入減少に動いていたと言われている。2016年以降の難民の流入数が大きく減少していったのも、その現れである。とはいえ、今でも十万単位での難民を毎年受け入れ、人道的な政策を取り続けていることに変わりはない。

いずれにせよ、ドイツが経験してきた歴史が、今回の難民の受け入れの決定を含む人道主義的な政治のスタンスに大きく影響していると言える。そこで、ドイツの近世以降の移民・難民受け入れの歴史について、ざっと見ていきたい。

ヨーロッパとドイツの受け入れの歴史

1600年から1950年まで、ヨーロッパは移民大陸だった。この期間に約7,000万人の人がヨーロッパから海外、特に北アメリカや南アメリカ、アルジェリア、アフリカ南部、パレスチナ、オーストラリア、ニュージーランドに国外移住した。政治的また宗教的な考え方の相違から国外を目指した人、冒険心からした人もいたが、多かったのはより良い暮らしを求める貧困層の移住だった。

・17世紀:フランスでプロテスタントへの迫害が強まり、約25万人のプロテスタントが周辺の国々に逃れた。17世紀後半当時のベルリンの住民の3分の1がこのフランスからのプロテスタント達だった。

・19世紀:反ユダヤ主義の拡大により、ロシア、ウクライナ、ポーランド、バルト三国などのユダヤ人がドイツにも移住をした。彼らは新しい少数派としてベルリンに定着した。

・1917年:ロシアで十月革命が起き、約150万人が思想的な理由から、ドイツやオーストリアに逃げたり追放されたりした。

・1933-45年:ナチス政権に反対したり、人種差別主義の思想により迫害された人達約50万人がドイツ国外に逃げた。約600万人の人が第二次世界大戦中に強制輸送の上、殺された。また約850万人が強制労働者として拉致された。

ナチス政権掌握前はベルリンには17万人のユダヤ人がいたが、ナチス時代を経て第二次世界大戦中にはユダヤ人コミュニティはなくなった。1940年にはまだ8万人がベルリンにいたとされるが、1943年7月の追放以降は6,800人になっていた。合計で55,600人のベルリンのユダヤ人が強制輸送や迫害、自殺によって亡くなっている。また約28万人のユダヤ人がドイツ帝国から逃げた。世界中で80カ国以上の国々(特にパレスチナ、アメリカ、トルコ)がドイツからの難民を受け入れた。

・1945年:第二次世界大戦後、故郷を追われた1,200万人ものドイツ人や200万人のポーランド人、ウクライナ人による大規模な移住が起こった。またドイツの国境が新しく引き直されたことにより、故郷を離れなければならないドイツ人もいた。

Displaced Persons and Refugees in Germany via Wikipedia

・1949年:ドイツ連邦共和国基本法が旧西ドイツで制定され、「政治的に迫害されている者 は、庇護権を享受する。」と定められた。

・1951年:国連総会で難民の地位に関する条約が可決され、1953年にはドイツでも難民や故郷を追われた人に関する法律が発効され、公的な生活扶助に関しても整備された。

・1950-55年:ドイツは労働力が欠如していたため、イタリア、スペイン、ユーゴスラビアや、後にトルコやポルトガルの労働者が出稼ぎ労働者として募集された。

・1960年:約28万人の外国人労働者がドイツ内で働いており、1964年には100万人に達している。

・1966年:東ドイツ(DDR)も外国人労働者の募集をした。1966年から1989年までに約50万人の働き手がベトナム、ポーランド、モザンビークなどからやって来た。

・1971年:連邦政府は外国人労働者の滞在延長の条件を緩和したことにより、移民の人達はますます帰還することなく、ドイツに家族を呼び寄せるようになる。

・1990-92年:新たに外国人労働者の入国と滞在にかんする法律で、移住者の国籍取得の可能性が広がり、移住者により一層の権利保障が成されたが、1992年には政治的亡命者の基本的権利を、第三国の規制や空港でのプロセスを通して強く制限することで、主要政党が一致する。

・1993年:EUが発足。また1970 年代半ば以降から難民が急増したことにより、難民の数を抑制するような政策を求める声が強くなったため、1993年にドイツ連邦共和国基本法が改正され、難民の受 入れを抑制する規定が挿入された。

・1997年:ダブリン合意が結ばれ、EUに入ってきた難民が最初に足を踏み入れた国がその難民に責任を持つこととされた。

・2001年:UNHCRは2001年の中で世界中に1,500万人の難民がいると発表。更に2,000万～2,500万人が難民になるとした。9.11を境に、移民受け入れの政治的な雰囲気が変わる。安全保障政策が度々議論されるようになり、移民の受け入れはチャンスではなくリスクと取られる傾向が強まった。また失業者数が上がってきたこともその傾向を後押しした。ただ、それに反して高度人材の需要は上昇した。

・2004年:7月1日に連邦議会は移民法を可決、2005年に発効された。この移民法は外国人の権利を新しく整え、移民への提案と義務を記している。

・2006年:8月にはいわゆる反差別法が発効された。これは連邦法であり、人種や民族的な生まれ、性別や宗教もしくは世界観、障害や年齢もしくは性のアイデンティティによって不利益を被ることを防ぐことを目的とした法律である。

11月には内務大臣会議において、一年以上ドイツに住んでいて自分で生計を立てていることが明白な外国人には滞在権を与えることが決定した。

また、バーデン=ヴュルテンベルク州は国籍テストを導入した。外国人でドイツ国籍を取得したい人は、一連のドイツに関する質問に答えられなければならないとした。

・2012年:7月18日に、庇護申請者給付法について、連邦憲法裁判所が、庇護申請者に 対する金銭給付は、人間の尊厳にふさわしい最低限度の生活を保障する額でなければなら ないと判決し、これを受けて同法の重要な改正が 2014 年に行われた。

・2013-14年:就労令が改正され、滞在許可を受けた外国人、国外退去猶予者及び庇護申請者の就労要件が緩和されたり、国外退去猶予者及び庇護申請者が就労可能となるまでの待機期間が1 年から3ヵ月に短縮されたりした。

・2014年:難民宿泊施設の建設を容易にするための建設法の改正や、2015年には国外退去猶予者及び庇護申請者の滞在場所の制限の緩和のための滞在法及び庇護手続法の関連法規の改正なども行われた。

このようにドイツの移民受け入れの歴史の流れを見ていくと、現代においては、労働力の補充のための外国人労働者の受け入れが、ドイツが移民国家へ向かう大きなきっかけとなっていることが分かる。元々政府は、外国人労働者がある程度の期間で帰国するだろうとの算段だったが、想像以上に住み着く人が多かったということだろう。当初は色々と帰還させるための施策を練ってもいた。しかし同時にその人達に基本的な権利保障をしっかりと与えるような法制度も都度柔軟に整えている。もちろん同時に義務も課す。一度受け入れたのであれば、外国人労働者であれ難民であれ、基本的な人権や生活を、社会的統合に応じてちゃんと保障していくという姿勢は一貫していると言える。それが世界大戦後のドイツの理念から生まれた姿勢であることは明白だろう。

2000 年代以降は、少子高齢化への対策として、高度な資格を有する労働者や研究者の 移民を増やす政策が積極的に採用されている。これは専門的な労働力を確保することで、ドイツの豊かさや競争力、イノベーション力を高めることにより、税収や年金制度を維持 することができると政府が考えているためである。

日本でも労働力不足解消のため、外国人労働者受け入れの議論が頻繁にされているが、外国人技能実習生の待遇が問題となっているように、いわゆる労働力としてしか外国人労働者を捉えない傾向も強い。ドイツの基本的人権や安定した生活を保障していく姿勢は受け入れを検討する上では欠かせないものである。それが国の安定や信頼に繋がっていく。

2015年から2016年にかけての多くの難民の受け入れが、今後のドイツにとって更なる社会的統合への大きな挑戦となることは間違いなく、どのように世論や政策が変化していくのかを引き続き注視していきたい。

ドイツを含むヨーロッパの難民や移民に関しての議論は、日本ではあまり関係のない話の様に思われているが決して他人事ではない。現在の不安定な世界情勢からしてみれば、いつなんどき日本に大量の人達が難民となって来るか分からないし、日本人が難民になる可能性だってないとは言い切れない。人口減少への解決策としての選択肢もある。そんな時に日本人はそれをどのように受け止めるのか。何事も自分の身に実際降りかかってこなければ、他人事として捉えてしまうのはやむを得ないことではあるが、世界は繋がっている。その想像力を一人一人が鍛えていく必要がある。誰も望んで難民になった人はいない。

こういった世界で実際に起こっていることへの想像力をより多くの人が持つことが出来たら、自分にできることを少しでも日々の生活の中で実践していくことが出来たら、世界はもう少し良い方向に変化していくのではないだろうか。

次回では難民支援のプロジェクトやボランティア活動等についてお伝えしたい。

【連載「ドイツ・EUの移民制度とソーシャルファームから見る、包摂された社会のつくりかた」】

>>第1回:はじめに

>>第2回:ドイツでの移民・難民の受け入れ体制と仕組み

>>第4回:移民・難民支援のプロジェクトスタディ